L’essor des partenariats public-privé pour transformer les infrastructures camerounaises
Le Cameroun occupe une position charnière dans le golfe de Guinée et constitue l »une des économies les plus diversifiées et stratégiquement importantes de la zone CEMAC. Pour appréhender la dynamique macroéconomique de ce pays carrefour en Afrique centrale, il convient de rappeler la position structurante qu »occupe le Cameroun au sein de la région. Avec son accès atlantique, ses ressources naturelles, sa population jeune et ses connexions avec plusieurs marchés d »Afrique centrale, le pays dispose d »atouts déterminants pour soutenir une trajectoire d »émergence à l »horizon 2035. Cette ambition s »inscrit désormais dans la Stratégie nationale de développement 2020-2030, qui prolonge les orientations de la Vision 2035 et identifie des secteurs prioritaires nécessitant des investissements massifs.
Le déficit en infrastructures lourdes demeure toutefois un frein à la compétitivité, à la transformation industrielle et à l »accès équitable aux services essentiels. Énergie, transport, équipements portuaires, logement, santé, éducation, eau et numérique exigent des capitaux, des compétences techniques et des capacités de gestion que les finances publiques ne peuvent mobiliser seules. Le partenariat public-privé offre précisément une architecture permettant de combiner l »autorité publique, la connaissance du terrain et l »expertise privée. Pour les investisseurs, la réussite ne dépend cependant pas d »une simple opportunité sectorielle. Elle exige une lecture rigoureuse du cadre légal, une compréhension du rôle du CARPA et une allocation contractuelle des risques suffisamment équilibrée pour préserver à la fois la bancabilité, la continuité du service public et la soutenabilité budgétaire.
Architecture juridique et rôle stratégique du CARPA dans la passation des contrats
Si le régime camerounais des contrats de partenariat a initialement été structuré par la loi de 2006 et ses décrets d’application de 2008 et 2012, il a fait l’objet d’une profonde refonte modernisatrice avec la promulgation de la Loi n° 2023/008 du 25 juillet 2023 fixant le régime général des contrats de partenariat public-privé. Ce texte fondateur harmonise la législation camerounaise avec les standards internationaux et consacre une typologie tripartite claire : les contrats à paiement public (où la rémunération du partenaire provient d’annuités versées par la personne publique), les contrats concessifs (rémunérés substantiellement par les redevances perçues auprès des usagers) et les contrats mixtes combinant ces deux modes de financement. La loi élargit par ailleurs expressément le champ d’application aux Collectivités territoriales décentralisées (CTD) ainsi qu’aux entreprises publiques, tout en encadrant strictement les offres spontanées et la procédure d’entente directe pour garantir la transparence et l’efficacité de la commande publique.
Le Conseil d »appui à la réalisation des contrats de partenariat (CARPA), opérationnel depuis 2009, demeure l »organisme public d’expertise technique placé au cœur de ce dispositif. Son rôle dépasse celui d »un simple guichet administratif : le CARPA intervient en appui aux personnes publiques pour évaluer l »éligibilité des projets, valider le critère fondamental du » bilan favorable » (qui compare les avantages du PPP par rapport à une maîtrise d »ouvrage publique classique), préparer la documentation contractuelle et assister les négociations. Dans cette architecture rénovée, le Premier Ministre, Chef du Gouvernement, intervient comme Haute Autorité pour autoriser le recours à la procédure, valider les négociations et approuver les contrats d’envergure nationale, conférant une sécurité juridique accrue aux investisseurs institutionnels.
Le parcours institutionnel impose une discipline stricte que les investisseurs doivent intégrer dès la phase d’instruction. L »évaluation préalable doit rigoureusement examiner la complexité technique et financière, la soutenabilité budgétaire à long terme, la matrice des risques et l’impact socio-économique global. Si l’appel d’offres restreint ou ouvert avec préqualification constitue la règle standard pour stimuler la concurrence, les dérogations encadrées par la loi de 2023 doivent obligatoirement obtenir les avis de conformité requis avant toute signature définitive.
- Identification du besoin public et désignation de la personne publique contractante (État, CTD, établissement ou entreprise publique).
- Réalisation des études de faisabilité et élaboration du rapport d’évaluation préalable justifiant le bilan favorable du projet.
- Avis technique du CARPA sur l »éligibilité du projet au régime des contrats de partenariat.
- Autorisation de lancement de la procédure par la Haute Autorité compétente.
- Préparation des dossiers de consultation, mise en concurrence ou encadrement normé des offres spontanées.
- Attribution, négociation finale assistée par le CARPA et approbation formelle du contrat de partenariat.
- Suivi technique, audit de la performance et gestion encadrée des modifications contractuelles.
Une analyse détaillée du cadre juridique et institutionnel des partenariats camerounais met en lumière la centralité des avis conformes et des validations émises par les autorités compétentes. En pratique, une équipe d »investissement doit donc cartographier très tôt les administrations concernées, les régulateurs sectoriels, les autorités environnementales et foncières, ainsi que les exigences propres au financement public ou concessionnel. Cette cartographie réduit les délais, clarifie les responsabilités et évite qu »un projet techniquement solide ne soit fragilisé par une lacune procédurale.
Matrice d’allocation des risques et équilibre économique du contrat
La règle cardinale d »un partenariat public-privé est simple dans son principe, mais exigeante dans sa mise en œuvre. Chaque risque doit être supporté par la partie qui dispose des meilleures capacités pour le prévenir, le contrôler, le quantifier ou en limiter les conséquences. Le partenaire privé est généralement mieux placé pour gérer la conception, la construction, l »exploitation et la maintenance lorsqu »il dispose d »une expertise spécialisée. La personne publique conserve souvent une position déterminante pour les risques liés à la réglementation, à la mise à disposition du foncier, aux autorisations administratives, à certaines décisions souveraines et à la définition du service public.
Une mauvaise allocation peut dégrader la valeur du projet de deux façons. Si l »État transfère au secteur privé des risques qu »il ne peut raisonnablement maîtriser, le prix du financement augmente, les offres deviennent plus prudentes et la concurrence se réduit. À l »inverse, si le partenaire privé bénéficie d »une protection excessive contre les risques qu »il sait gérer, le contrat peut perdre sa logique d »efficacité et exposer les finances publiques à des paiements injustifiés. Les risques de construction comprennent les dépassements de coûts, les retards, les défauts de conception et les difficultés géotechniques. Les risques d »exploitation concernent la disponibilité, la qualité du service, les coûts de maintenance et la demande. Les risques financiers couvrent les taux, la liquidité, le refinancement et le change. Les risques environnementaux et sociaux touchent les autorisations, les mesures d »atténuation, les déplacements de populations et l »acceptabilité locale.
| Catégorie de risque | Responsabilité généralement privilégiée | Principaux instruments contractuels |
|---|---|---|
| Conception et construction | Partenaire privé, sous réserve des données fournies par la personne publique | Prix ou formule de prix, pénalités, garanties de performance, assurance |
| Foncier et autorisations publiques | Personne publique pour les obligations relevant de sa compétence | Conditions préalables, calendrier d »indemnisation, mécanisme de prolongation |
| Exploitation et maintenance | Partenaire privé | Indicateurs de performance, retenues, bonus, audits techniques |
| Demande et recettes | Répartition selon le modèle économique | Garantie de revenus, partage de recettes, paiement de disponibilité |
| Réglementation et changement de loi | Personne publique, avec différenciation selon l »impact | Compensation, ajustement tarifaire, rééquilibrage limité |
| Force majeure et événements exceptionnels | Répartition négociée | Suspension, assurance, prolongation, indemnisation encadrée |
La matrice ne doit pas rester un document théorique annexé au contrat. Elle doit être reliée au modèle financier, aux engagements de couverture des prêteurs et aux indicateurs de performance. Une variation du trafic portuaire, une baisse de la demande électrique ou un retard dans la libération d »une emprise foncière peuvent modifier radicalement les flux de trésorerie. La documentation doit donc préciser les seuils de déclenchement, les méthodes de calcul, les obligations de notification, les droits de contrôle et les limites de toute compensation. Cette précision protège l »équilibre économique sans transformer chaque difficulté opérationnelle en renégociation générale.
Sécurisation des investissements face aux risques politiques, de change et de régulation
La protection contre le risque souverain commence par une rédaction contractuelle suffisamment précise. Les investisseurs recherchent habituellement des clauses de stabilité ou d »adaptation lorsque l »évolution du droit modifie substantiellement les coûts, les recettes ou les obligations du projet. Une distinction doit être opérée entre les changements généraux, qui relèvent normalement du risque commercial, et les mesures spécifiquement applicables au projet ou au secteur, susceptibles de justifier une compensation. Le contrat doit également traiter les retards administratifs, les restrictions d »importation, les modifications fiscales, les décisions tarifaires et les actes affectant directement les droits du partenaire.
Le risque de change mérite une attention particulière dans la zone CEMAC. Les revenus peuvent être libellés en francs CFA, tandis que la dette, les équipements ou les contrats d »exploitation sont parfois exprimés en euros ou en dollars. La structure financière doit donc préciser la devise des paiements, les mécanismes d »indexation, les règles de convertibilité et les conditions de transfert des fonds. Selon la nature du projet, les solutions peuvent inclure une dette dans la même devise que les revenus, des comptes de réserve, des garanties publiques, des instruments de couverture ou une indexation partielle. Aucun mécanisme ne supprime le risque, mais une allocation transparente permet d »en réduire le coût.
Les échanges entre le CARPA et British International Investment en mars 2023 illustrent l »importance de cette approche. La discussion portait notamment sur les projets énergétiques, la mobilisation de financements privés, la présentation des projets à différents stades de maturité et l »évolution du cadre réglementaire au Cameroun et dans la CEMAC. Pour les bailleurs de fonds, la qualité du projet ne suffit pas. Ils examinent aussi la capacité institutionnelle du partenaire public, la prévisibilité des paiements, la robustesse des garanties, la disponibilité des recours et la possibilité de partager une information fiable sur l »avancement du projet.
- Prévoir une clause de changement de loi distinguant les mesures générales des mesures discriminatoires ou spécifiques.
- Définir les conditions de convertibilité, de transfert et de rapatriement des revenus conformément aux règles applicables.
- Aligner la devise des revenus, de la dette et des dépenses lorsque cela est économiquement possible.
- Organiser des comptes de réserve, des garanties, des assurances politiques ou des mécanismes de soutien adaptés au profil du projet.
- Déterminer une procédure graduée de règlement des différends, incluant négociation, expertise, médiation et arbitrage.
Les clauses d »arbitrage international peuvent renforcer la confiance des investisseurs lorsque le droit applicable et les mécanismes institutionnels sont clairement définis. Elles doivent toutefois être rédigées avec soin afin de préciser le consentement à l »arbitrage, la langue, le siège, les règles de procédure et la portée des mesures provisoires. Le recours aux juridictions camerounaises demeure également pertinent pour les matières relevant de l »ordre public, des autorisations administratives, du foncier ou de l »exécution locale. Une stratégie efficace ne consiste donc pas à opposer arbitrage et justice nationale, mais à organiser leur articulation avec les garanties des prêteurs et les exigences du droit OHADA.
Parcours opérationnel des projets d’infrastructure sur le terrain camerounais
La bancabilité se construit bien avant la signature du contrat. Elle repose sur une étude de demande crédible, un coût d »investissement documenté, un calendrier réaliste, une analyse environnementale complète, un modèle financier auditable et une gouvernance capable de prendre rapidement les décisions. Les prêteurs examinent notamment la solidité des recettes, la qualité des contreparties publiques, les sûretés, les risques de résiliation et la capacité du projet à absorber les écarts. La réception des ouvrages doit ensuite être reliée à des tests techniques, à des garanties de performance et à un régime de maintenance qui protège la durée de vie de l »actif.
- Définir le besoin public, les bénéficiaires, le périmètre technique et les objectifs de service.
- Réaliser les études de faisabilité et vérifier la disponibilité du foncier, des autorisations et des données de demande.
- Construire le modèle économique, choisir le mode de rémunération et tester les scénarios de sensibilité.
- Préparer la consultation, organiser la mise en concurrence et sélectionner un partenaire disposant de capacités techniques et financières démontrées.
- Finaliser les accords directs avec les prêteurs, les garanties, les assurances et les contrats d »approvisionnement ou d »exploitation.
- Suivre la construction, vérifier les performances, réceptionner l »ouvrage et contrôler l »exploitation pendant toute la durée du contrat.
L’historique des projets soumis au cadre des partenariats au Cameroun offre des enseignements concrets sur les conditions de succès et les écueils opérationnels. Dans l’enseignement supérieur, le projet structurant de résidence universitaire de 2 500 lits à l »Université de Buea a été conçu pour mobiliser 12,1 milliards de francs CFA avec un schéma d’exploitation privée sur quinze ans. À l’inverse, dans le commerce urbain, le cas du Marché Congo à Douala illustre les risques sévères de défaillance contractuelle : initialement prévu sous forme de BOT pour la reconstruction et l’exploitation de plus de 1 000 boutiques, ce partenariat conclu avec la société SICC a accumulé d’importants retards et a finalement été résilié pour défaillance par la Communauté Urbaine de Douala dès 2019, donnant lieu à de complexes contentieux juridiques et bancaires qui rappellent la nécessité de clauses de substitution (step-in rights) rigoureuses.
Dans le secteur de la santé publique, les retours d’expérience incluent des contrats pilotes d’équipements médicaux aujourd’hui arrivés à terme à l »Hôpital général de Douala. Les registres du CARPA et du Ministère des Finances recensent notamment un contrat historique de fourniture et maintenance de 20 générateurs de dialyse pour un investissement de 220 millions de francs CFA, mené à son terme, ainsi qu’un contrat distinct consacré aux équipements de pointe en imagerie par résonance magnétique (IRM) d’un montant de 760 millions de francs CFA. Les secteurs portuaire et énergétique, en particulier autour de la zone industrialo-portuaire de Kribi et des centrales hydroélectriques ou thermiques, mobilisent désormais des volumes d’investissements sans commune mesure, où la répartition des garanties souveraines et des redevances d’usage constitue le pivot des négociations.
Bâtir des partenariats durables pour concrétiser le potentiel économique national
Le modèle camerounais modernisé par la loi de juillet 2023 offre un cadre plus solide pour transformer les besoins d »infrastructures en actifs productifs, à condition de respecter une séquence rigoureuse. Le CARPA apporte une capacité d »expertise et d »accompagnement qui permet d’assainir la préparation des projets, tandis que le secteur privé mobilise des capitaux, des technologies et des méthodes de gestion. La valeur créée ne se mesure toutefois pas uniquement au montant investi. Elle dépend de la qualité du service, de la maîtrise du coût global, de la résilience de l »ouvrage, de la création d »emplois et de l »impact sur la compétitivité nationale.
Pour un comité d »investissement, la priorité consiste à vérifier l »éligibilité juridique sous l’empire du régime en vigueur, la maturité technique, la soutenabilité budgétaire et la matrice des risques avant toute décision finale. Les équipes juridiques doivent sécuriser les autorisations, le foncier, la fiscalité, les règles de change, les conditions de résiliation et les recours. Les équipes financières doivent tester les hypothèses de demande, les scénarios macroéconomiques, les retards de construction et les changements tarifaires. En alignant ces disciplines avec les priorités nationales et les besoins des territoires, les investisseurs peuvent contribuer à une trajectoire de co-développement durable, capable de faire du Cameroun un moteur régional plus intégré et plus compétitif à l »horizon 2035.
